《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《法典草案》）近期正在公開(kāi)征求意見(jiàn)，其中對(duì)無(wú)許可證從事危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)違法行為規(guī)定在第五百三十一條第二款，與之對(duì)應(yīng)的罰則規(guī)定是第一千一百五十一條，這一規(guī)定回應(yīng)了現(xiàn)行《固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《固廢法》）框架下的法律適用爭(zhēng)議，但仍存在一定問(wèn)題，試分析如下：

現(xiàn)行法律適用爭(zhēng)議

現(xiàn)行《固廢法》第八十條第二款明確從事危險(xiǎn)廢物收集、貯存、利用、處置的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必須要具有許可證，禁止無(wú)證經(jīng)營(yíng)，體現(xiàn)了“法有禁止即不可行”的行政許可效力。但從該條第一款內(nèi)容來(lái)看，僅有“單位”可以申請(qǐng)取得許可證，而個(gè)人及其他經(jīng)營(yíng)者不在發(fā)證范圍，對(duì)于此類(lèi)主體無(wú)證從事危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)如何承擔(dān)法律責(zé)任，自2020年《固廢法》實(shí)施以來(lái)一直存在爭(zhēng)議，主要有如下3種不同的觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)《固廢法》第八十條第一款、第二款及第一百一十四條規(guī)定理解，無(wú)許可證從事危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)的行為適用于單位而非個(gè)人及個(gè)體工商戶等其他經(jīng)營(yíng)者，這一觀點(diǎn)在《固廢法》釋義等書(shū)中均有所闡述。若個(gè)人及其他經(jīng)營(yíng)者發(fā)生此類(lèi)行為時(shí)，應(yīng)依據(jù)《固廢法》第一百二十條第四項(xiàng)由公安機(jī)關(guān)實(shí)施行政拘留。構(gòu)成犯罪的，根據(jù)《刑法》及《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2023〕7號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩高”《解釋》）追究刑事責(zé)任。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，《固廢法》第一百一十四條第一款的規(guī)定不僅包括單位，個(gè)人也應(yīng)適用。但對(duì)個(gè)人及其他經(jīng)營(yíng)者無(wú)許可證從事危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)的行為應(yīng)適用責(zé)任人員的處罰款，10萬(wàn)元—100萬(wàn)元的罰則。同時(shí)由公安機(jī)關(guān)依法實(shí)施行政拘留，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

第三種觀點(diǎn)與第二種觀點(diǎn)類(lèi)似，都認(rèn)為對(duì)個(gè)人及其他經(jīng)營(yíng)者無(wú)許可證從事危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)的行為可以適用《固廢法》第一百一十四條第一款進(jìn)行處罰，考慮個(gè)人及其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者與單位屬于平等的法律主體，法律適用應(yīng)當(dāng)一致，都適用100萬(wàn)元—500萬(wàn)的罰則，但根據(jù)一事不二罰的原則，不適用雙罰制規(guī)定，不再對(duì)責(zé)任人員處10萬(wàn)元—100萬(wàn)元的罰款。同時(shí)由公安機(jī)關(guān)依法實(shí)施行政拘留，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

以上3種觀點(diǎn)在實(shí)踐中碰撞較多，有生態(tài)環(huán)境局持第三種觀點(diǎn)，對(duì)個(gè)人無(wú)危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證從事廢桶收集、貯存、處置行為處罰款100萬(wàn)元，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行后，法院持第一種觀點(diǎn)，認(rèn)為《固廢法》第一百一十四條第一款是對(duì)單位進(jìn)行處罰的法條，生態(tài)環(huán)境局直接將處罰單位的法條套用于處罰個(gè)人，增加了對(duì)個(gè)人的負(fù)擔(dān)，裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行。該生態(tài)環(huán)境局不服裁定申請(qǐng)復(fù)議也被駁回。

幾個(gè)問(wèn)題尚需完善

此次《法典草案》對(duì)這一爭(zhēng)議進(jìn)行了回應(yīng)，第1151條對(duì)企業(yè)事業(yè)單位的違法行為同樣規(guī)定了一百萬(wàn)元以上五百萬(wàn)元以下罰款，責(zé)任人處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下罰款，同時(shí)增加了第三款“其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、個(gè)人違法從事收集、貯存、利用、處置危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令改正，處二萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款，沒(méi)收違法所得”。這一規(guī)定明確了個(gè)人及其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者發(fā)生此類(lèi)違法行為的法律適用，解決了執(zhí)法實(shí)踐的爭(zhēng)議。但這樣的立法設(shè)計(jì)仍然存在如下問(wèn)題：

（一）過(guò)罰不當(dāng)?shù)膿?dān)心

在實(shí)踐中，無(wú)證經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)廢物行為若存在嚴(yán)重污染環(huán)境的，涉嫌污染環(huán)境犯罪的，根據(jù)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定（2020修訂）》規(guī)定的“先刑事后行政”原則，生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)“兩高”《解釋》第七條及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任，不再實(shí)施行政處罰。

因此，若無(wú)證經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)廢物不具有超標(biāo)排放污染物、非法傾倒污染物或者其他違法造成環(huán)境污染的情形的，不涉及污染環(huán)境犯罪行為，大部分僅是程序性違法行為，情節(jié)相對(duì)較輕。對(duì)于此類(lèi)行為設(shè)置100－500萬(wàn)的高額罰款，執(zhí)法實(shí)踐中即使按法定最低金額實(shí)施處罰，也會(huì)出現(xiàn)過(guò)罰不當(dāng)情況，有違比例原則，存在法律風(fēng)險(xiǎn)。

（二）選擇性執(zhí)法的可能

從生態(tài)環(huán)境立法過(guò)程看，為解決長(zhǎng)期以來(lái)“守法成本高，違法成本低”的現(xiàn)象，從2014年新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》開(kāi)始，立法強(qiáng)化了行政執(zhí)法的手段和行政違法的責(zé)任，此后幾部單行的污染防治法修訂也秉持了這樣的精神。但隨著生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善，執(zhí)法環(huán)境變化，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、幫扶指導(dǎo)企業(yè)是目前執(zhí)法實(shí)踐的一個(gè)重要任務(wù)，而立法設(shè)定高額的處罰下限與這樣的實(shí)踐趨勢(shì)不一致，出現(xiàn)此類(lèi)違法行為時(shí)容易進(jìn)行選擇性執(zhí)法，對(duì)有承受能力的企業(yè)進(jìn)行處罰，對(duì)無(wú)承受能力的企事業(yè)單位則免罰或不立案，這種同案不同罰現(xiàn)象存在執(zhí)法不公，也給執(zhí)法人員帶來(lái)更多的履職風(fēng)險(xiǎn)。

《法典草案》第1151條第三款對(duì)其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者及個(gè)人的處罰款設(shè)置為2萬(wàn)元—10萬(wàn)元，與第一款的100萬(wàn)元—500萬(wàn)設(shè)置差別巨大，達(dá)50倍之巨。若就此出臺(tái)，此后可能存在違法行為主體以個(gè)人或其他經(jīng)營(yíng)者方式違法從事無(wú)證經(jīng)營(yíng)危廢，逃避高額處罰，將100萬(wàn)元—500萬(wàn)的罰則變成一紙具文。

（三）處罰的執(zhí)行難題

高額的立法處罰款制度設(shè)計(jì)給實(shí)施處罰后的執(zhí)行也帶來(lái)了很多難題。過(guò)重的處罰款不利于鼓勵(lì)企業(yè)積極履行處罰決定，導(dǎo)致處罰案件久拖不決，無(wú)力履行的企業(yè)信用無(wú)法及時(shí)修復(fù)，進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序又加重了司法部門(mén)的案件負(fù)擔(dān)，不利于整個(gè)社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

此外，從裁判文書(shū)網(wǎng)查詢的結(jié)果來(lái)看，對(duì)構(gòu)成污染環(huán)境犯罪的無(wú)證經(jīng)營(yíng)危廢行為，法院判處的罰金一般在2萬(wàn)元—10萬(wàn)元之間，而《行政處罰法》第三十五條第二款規(guī)定“違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金；行政機(jī)關(guān)尚未給予當(dāng)事人罰款的，不再給予罰款。”這一規(guī)定針對(duì)行政罰款與刑事罰金的折抵規(guī)則進(jìn)行了初步設(shè)計(jì)，采用的是輕罰在重罰中予以折抵的處理方法，但就無(wú)證經(jīng)營(yíng)危廢行為而言，不構(gòu)成犯罪的違法行為面臨的罰款比涉刑的嚴(yán)重違法行為被判處的罰金相差十幾倍，顯然也不符合立法的意圖。

罰則制度設(shè)計(jì)建議

在無(wú)許可證經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)廢物行為行政拘留、刑事追究制度比較完善的前提下，建議此次法典立法依據(jù)過(guò)罰相當(dāng)原則、比例原則的基本要求，對(duì)該行為進(jìn)行系統(tǒng)考慮，結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐，有兩個(gè)調(diào)整思路建議：

一是對(duì)法律主體一律平等看待，統(tǒng)一下調(diào)處罰款金額，對(duì)無(wú)許可證經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)廢物行為處罰款10萬(wàn)元—100萬(wàn)元，但對(duì)企業(yè)事業(yè)單位保留責(zé)任人的雙罰制規(guī)定為2萬(wàn)元—10萬(wàn)元。

二是保留目前的草案1151條第三款內(nèi)容，對(duì)第1款企業(yè)事業(yè)單位的處罰款金額進(jìn)行下調(diào)至10萬(wàn)元—100萬(wàn)元，責(zé)任人員參照第3款規(guī)定調(diào)整至2萬(wàn)元—10萬(wàn)元。

作者單位：江蘇省南京市生態(tài)環(huán)境局