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近日，繼南京、廣州之后，深圳、成都兩市的國土空間總體規(guī)劃陸續(xù)獲批。在此之前，北京、上海、天津、重慶這四大直轄市的國土空間總體規(guī)劃已經(jīng)公布，至此，全國已有八座城市的國土空間總體規(guī)劃獲得國家層面的正式批復(fù)。
值得注意的是，這八座城市均為超大或特大城市，它們或是直轄市，或是計(jì)劃單列市和各省的省會(huì)城市，不僅肩負(fù)著引領(lǐng)和驅(qū)動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，還是國家宏觀戰(zhàn)略布局中不可或缺的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。
國務(wù)院關(guān)于《深圳市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》的批復(fù)。圖片來源于中國政府網(wǎng)
總體來看，北上廣深都被賦予“全國”乃至“國際級”定位，只是側(cè)重點(diǎn)各有不同；其他城市則多著眼于全國或者區(qū)域定位，被賦予引領(lǐng)都市圈、城市群乃至整個(gè)區(qū)域發(fā)展的重任。其中，重慶、天津和廣州被賦予“我國重要的中心城市”的定位，南京和成都則分別被賦予“東部地區(qū)重要的中心城市”“西部地區(qū)重要的中心城市”的定位。
分析認(rèn)為，此輪批復(fù)，從國家層面上進(jìn)一步強(qiáng)化了上述城市的功能定位，優(yōu)化了空間發(fā)展格局，還對耕地、生態(tài)、城鎮(zhèn)開發(fā)等提出明確要求，為這些城市未來十五年的發(fā)展指明了方向。
“多規(guī)合一”
國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排。國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員李智長期跟蹤國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，參與多個(gè)城市群、都市圈規(guī)劃編制以及超大特大城市發(fā)展戰(zhàn)略研究，他在接受中國新聞周刊采訪時(shí)指出，了解國土空間規(guī)劃的功能作用，以及近兩年密集獲批的背景，需要從國家統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)談起。
2018年9月20日，中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議審議通過了《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》，對加快統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)進(jìn)行戰(zhàn)略部署提出明確要求。
李智指出，以此為依據(jù)，我國建立了以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市縣各級規(guī)劃共同組成的“三級四類”規(guī)劃體系。其中，國家發(fā)展規(guī)劃主要起到統(tǒng)領(lǐng)和戰(zhàn)略導(dǎo)向作用；空間規(guī)劃起到基礎(chǔ)作用，主要為發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務(wù)落地實(shí)施提供空間保障，對其他規(guī)劃提出的基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)建設(shè)、資源能源、生態(tài)環(huán)保等開發(fā)保護(hù)活動(dòng)提供指導(dǎo)和約束。
2019年5月，《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）頒布，進(jìn)一步明確了國土空間規(guī)劃“五級三類”規(guī)劃體系。按照《若干意見》，省級國土空間規(guī)劃，以及直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市及國務(wù)院指定城市的國土空間總體規(guī)劃需要報(bào)國務(wù)院審批。
之后，隨著我國首部“多規(guī)合一”的國家級國土空間規(guī)劃《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》于2022年10月發(fā)布，各級地方國土空間總體規(guī)劃加速報(bào)批實(shí)施。
李智表示，上述已獲批的八座城市中，北京、上海、天津、重慶為四大直轄市、南京、成都、廣州為省會(huì)城市，深圳為計(jì)劃單列市，其國土空間總體規(guī)劃由國務(wù)院批復(fù)實(shí)施。他提到，其余全國八成以上地級市和縣級市國土空間總體規(guī)劃，已獲所在省級或市級政府批復(fù)。
李智認(rèn)為，當(dāng)前已經(jīng)發(fā)布的多個(gè)城市國土空間規(guī)劃，實(shí)質(zhì)上是全國國土空間規(guī)劃綱要和其所在省份國土空間規(guī)劃在城市層面的落地細(xì)化，也是各城市首部“多規(guī)合一”的國土空間總體規(guī)劃。
他進(jìn)一步分析稱，這些國土空間總體規(guī)劃細(xì)則主要呈現(xiàn)出四大特點(diǎn)：首先是強(qiáng)化核心功能，支撐服務(wù)國家重大戰(zhàn)略落地實(shí)施；其次，規(guī)劃強(qiáng)化了底線管控，筑牢安全發(fā)展的空間基礎(chǔ)；第三，探索超大特大城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式新路徑；最后，規(guī)劃還增強(qiáng)了超大特大城市輻射帶動(dòng)功能，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
從強(qiáng)化核心功能、支撐服務(wù)國家重大戰(zhàn)略落地方面來看，南京、廣州和深圳、成都和重慶等城市分別從服務(wù)支撐長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等國家戰(zhàn)略大局出發(fā)，明確城市核心功能定位和國土開發(fā)保護(hù)格局。
與此同時(shí)，各城市的國土空間總體規(guī)劃還科學(xué)劃定了耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。
值得注意的是，探索超大與特大城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的新路徑，以及如何促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，已成為當(dāng)前各級地方國土空間總體規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)備受業(yè)內(nèi)關(guān)注的重點(diǎn)之一。
在已公布的八座城市名單中，北京、上海、天津、重慶、深圳、廣州、成都為超大城市，而南京屬于特大城市范疇。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，超大特大城市的人口占全國的20.7%，國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國三成以上。
中國人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長李文釗表示，在中國城鎮(zhèn)化的空間布局中，超大特大城市基本已完成規(guī)模的擴(kuò)張，城市總體規(guī)�；疽殉墒於ㄐ�。在這種情況下，超大特大城市要實(shí)現(xiàn)自身的跨越，就必須在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式上下功夫，從規(guī)模擴(kuò)張向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。
李智指出，長久以來，增強(qiáng)超大特大城市輻射帶動(dòng)功能、破解“虹吸效應(yīng)”“一城獨(dú)大”等問題，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難點(diǎn)。此次國務(wù)院批復(fù)的各城市國土空間總體規(guī)劃從更大尺度、更廣范圍謀劃城市發(fā)展重點(diǎn)，以充分發(fā)揮其引領(lǐng)輻射帶動(dòng)作用。比如深圳從加強(qiáng)深港澳緊密合作、推動(dòng)珠三角城市融合發(fā)展、加快建設(shè)深圳都市圈、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)深汕特別合作區(qū)等四個(gè)方面強(qiáng)化在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的輻射帶動(dòng)作用。
差異化定位
城市性質(zhì)和功能定位在國土空間規(guī)劃中向來有著至關(guān)重要的戰(zhàn)略意義，它不僅決定了城市的發(fā)展方向和目標(biāo)，還直接影響到城市的經(jīng)濟(jì)活力、資源配置、空間布局以及居民生活質(zhì)量。
李智指出，國務(wù)院批復(fù)的各城市國土空間總體規(guī)劃中的城市性質(zhì)和功能定位，既精準(zhǔn)落實(shí)了國家重大戰(zhàn)略的要求，也彰顯了各城市差異化的比較優(yōu)勢，體現(xiàn)了“國家所需”和“城市所優(yōu)”相結(jié)合。比如，深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，突出建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的使命擔(dān)當(dāng)，規(guī)劃再次明確要建設(shè)國家創(chuàng)新型城市；同時(shí)，為落實(shí)國家“海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略，規(guī)劃明確深圳加強(qiáng)陸�？臻g協(xié)同，建設(shè)現(xiàn)代海洋城市。
他說，從相關(guān)規(guī)劃文件表述看，京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長三角地區(qū)均是我國開放程度高、經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)的區(qū)域，已成為引領(lǐng)全國高質(zhì)量發(fā)展三大核心動(dòng)力源，目標(biāo)是要打造世界一流城市群。其中，天津、廣州分別作為京津冀和粵港澳大灣區(qū)的核心引擎之一，均定位為“我國重要的中心城市”。長三角地區(qū)的龍頭是上海，因此作為長三角區(qū)域中心城市之一的南京則被定位為“東部地區(qū)重要的中心城市”。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈是我國西部人口最密集、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)最雄厚、創(chuàng)新能力最強(qiáng)、市場空間最廣闊、開放程度最高的區(qū)域，推動(dòng)其建設(shè)的主要目標(biāo)是要在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極。同為雙核之一，直轄市重慶被確定為“我國重要的中心城市”，四川省會(huì)成都則被定位為“西部地區(qū)重要的中心城市”。 具體到城市個(gè)案，以成都為例，四川省社會(huì)科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所研究員周江對中國新聞周刊表示，此次發(fā)布的《成都市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》，進(jìn)一步優(yōu)化了成都城市功能定位，優(yōu)化了地區(qū)空間發(fā)展格局，充分發(fā)揮了成都在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈“極核”城市和四川省“主干”城市功能，規(guī)劃從更大尺度、更廣范圍謀劃成都發(fā)展重點(diǎn)，加強(qiáng)成都對周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)，重點(diǎn)推動(dòng)成都、德陽、眉山、資陽四個(gè)城市同城化發(fā)展。
成都市高新南區(qū)航拍圖。圖/圖蟲創(chuàng)意
周江分析，近年來，成都在城市發(fā)展過程中遇到了一些挑戰(zhàn)，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大和人口的快速增長，城市交通網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)設(shè)施面臨巨大壓力；其次，伴隨著城市化進(jìn)程的加速，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作變得更為復(fù)雜，尤其是在空氣質(zhì)量、河流治理等方面。再者，成都需要進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，繼續(xù)強(qiáng)化其在科技創(chuàng)新和高端制造業(yè)領(lǐng)域的核心競爭力。
他強(qiáng)調(diào)，成都被定位為西部地區(qū)重要的中心城市以及國際性綜合交通樞紐城市，表明了它在西部區(qū)域發(fā)展中的關(guān)鍵地位，也凸顯了成都在國家發(fā)展格局中的戰(zhàn)略作用，特別是作為共建“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、西部大開發(fā)及西部陸海新通道建設(shè)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等國家重大戰(zhàn)略重要交匯點(diǎn)的重要作用。
周江認(rèn)為，通過此次空間規(guī)劃的編制，成都可以在全面提升優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快建設(shè)完善的交通網(wǎng)絡(luò)、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與宜居性提升等維度提升競爭力。“整體來看，成都的國土空間總體規(guī)劃為城市未來發(fā)展提供了清晰的藍(lán)圖，特別是在核心功能定位的推動(dòng)下，成都將進(jìn)一步提升其在區(qū)域乃至國際上的競爭力。”他說。 李智表示，隨著更多超大特大城市國土空間總體規(guī)劃獲批，其差異化的核心功能會(huì)進(jìn)一步明確。一方面，有利于推動(dòng)超大特大城市“瘦身健體”，統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)、安全等多元需要，積極破解“大城市病”，通過“瘦身塑形”實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)身健體”，進(jìn)一步提升城市綜合競爭力；另一方面，有利于發(fā)揮其輻射帶動(dòng)作用，以中心城市帶動(dòng)都市圈、以都市圈引領(lǐng)城市群，構(gòu)建形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局，在全國層面培育形成一批引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的新興動(dòng)力源和增長極。 |
